Debaty sejmoweXIII Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie stanu dyscypliny finansów publicznych

   Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do interpelacji pana posła Jana Kochanowskiego z dnia 11 sierpnia 2000 r. (znak: SPS-0202-4495/00), wnioskującego o przedłożenie informacji w sprawie stanu dyscypliny finansów publicznych, uprzejmie proszę o przyjęcie następujących wyjaśnień.    Odnosząc się do pierwszego z problemów, sygnalizowanych na wstępie interpelacji, tj. oceny przyczyn niedoszacowania w okresie ostatniej dekady środków publicznych na takie cele, jak przykładowo: edukacja, służba zdrowia czy pomoc społeczna, pragnę zauważyć, że niedostateczna wysokość wydatków publicznych nie wynika z niedoszacowania potrzeb, lecz z ograniczonej wielkości dochodów publicznych. Wysokość środków publicznych przeznaczonych z budżetu państwa bądź z budżetów samorządów terytorialnych lub ze środków innych podmiotów realizujących zadania publiczne (np. kas chorych, funduszy celowych) jest determinowana możliwościami uzyskania określonych dochodów. Siłą rzeczy zaspokojenie wszystkich potrzeb społecznych i gospodarczych w kraju, przechodzącym w ostatniej dekadzie głęboki proces restrukturyzacji, a także obciążonego ogromnymi zobowiązaniami z ubiegłych okresów jest znacznie ograniczone. To ograniczenie jest niejednokrotnie odczuwane jako upośledzenie danej dziedziny w postaci niedostatecznej kwoty środków publicznych w stosunku do potrzeb.    Warto przy tym zwrócić uwagę, że naturalną tendencją jest formułowanie wyższych wymagań, w miarę zaspokajania podstawowych potrzeb, co powoduje stałe podwyższanie postulowanego pułapu środków, uznawanego za niezbędny dla danej dziedziny. W efekcie pomimo faktycznego, realnego wzrostu nakładów publicznych, w tym także na ochronę zdrowia, edukację czy pomoc społeczną, formułowana jest opinia o ˝niedoszacowaniu wydatków˝ czy też ˝braku sfinansowania potrzeb˝. Opinie te są wyrażane bez związku z możliwościami ich realizacji, a więc w oderwaniu od oceny stanu dochodów publicznych. Ponieważ kształtowanie budżetu, na wszystkich etapach jego tworzenia, a także wykonywania, odbywa się w warunkach ograniczonych środków, istotne jest, do czego pan poseł przywiązuje szczególną uwagę, wzmocnienie dyscypliny finansów publicznych, konsekwentne egzekwowanie odpowiedzialności osób dopuszczających się jej naruszania, a także poszukiwanie rozwiązań prawnych wzmacniających racjonalność decyzji w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Nowym rozwiązaniem merytorycznym zaproponowanym przez rząd, które powinno sprzyjać zdecydowanie efektywniejszemu wykorzystaniu środków publicznych, a tym samym zwiększającemu poziom zaspokojenia potrzeb społecznych, jest proponowana zmiana ustawy o finansach publicznych, zawarta w projekcie ustawy dostosowującej do prawa Unii Europejskiej. Proponuje się bowiem nałożenie na kierowników jednostek sektora finansów publicznych ustawowego obowiązku nadzoru nad gospodarowaniem środkami publicznymi, sprawowanego poprzez ustalenie obowiązujących jednostkę procedur kontroli wydatków oraz zasad wstępnej oceny celowości poniesienia danego wydatku. Dodatkowo zobowiązuje się organ sprawujący nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych do przeprowadzenia kontroli przestrzegania realizacji powyższych obowiązków.    Rozwiązania prawne sprzyjające skuteczniejszemu egzekwowaniu odpowiedzialności osób winnych naruszeniu dyscypliny finansów publicznych wprowadzone zostały ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Ustawa ta na nowo uregulowała problematykę odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zmieniła katalog czynów karalnych, znacznie zwiększyła surowość kar przewidzianych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a także ustanowiła dodatkowe, dotkliwe dla ukaranego skutki ukarania oraz zapewniając kontradyktoryjność postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny dała podstawę do zorganizowania niezależnego od dysponentów środków publicznych pionu oskarżycielskiego w tym postępowaniu. Ustanowiła, powoływanego przez prezesa Rady Ministrów, głównego rzecznika dyscypliny finansów publicznych, występującego jako oskarżyciel w drugiej instancji, nadając mu także kompetencje powoływania i odwoływania rzeczników pierwszej instancji, jako oskarżycieli właściwych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych rozpatrywanych przez komisje resortowe (przy ministrach, właściwie w sprawach dotyczących realizacji budżetu resortu), komisje przy wojewodach (właściwe w sprawach dotyczących realizacji budżetu wojewody) bądź komisje orzekające regionalnych izb obrachunkowych (właściwe w sprawach dotyczących realizacji budżetów jednostek samorządu terytorialnego).    Do zadań rzeczników należy rozpatrywanie zawiadomień o naruszeniu dyscypliny, przeprowadzenie postępowania przygotowawczego wraz z zebraniem materiału dowodowego, wnoszenie wniosków o ukaranie do komisji orzekających, przedstawianie propozycji co do wymiaru kary.    Powołany w dniu 6 kwietnia 1999 r. główny rzecznik w lipcu 1999 r. zakończył powoływanie rzeczników pierwszej instancji i ich zastępców w resortach, przy wojewodach i regionalnych izbach obrachunkowych. Podobnie przebiegało powoływanie, odpowiednio przez ministrów, wojewodów i prezesów regionalnych izb obrachunkowych, komisji orzekających nowej kadencji. Dopiero więc od drugiej połowy 1999 r. zaczął funkcjonować w praktyce aparat egzekwujący odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zorganizowany na podstawie nowych przepisów.    Nowe komisje orzekające i rzecznicy, podejmując czynności w ramach postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, rozpatrywali sprawy dotyczące czynów popełnionych przed 1999 r. A zatem w tych sprawach obowiązywały nadal przepisy ustawy Prawo budżetowe, stosowane jako ˝względniejsze dla sprawcy˝.    Analizując efekty działalności głównego rzecznika, a także rzeczników pierwszej instancji, tak pod kątem skutecznego egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak i wpływu w przyszłości na stan przestrzegania dyscypliny finansów publicznych przez pracowników jednostek sektora finansów publicznych, należy zwrócić uwagę na następujące fakty:    1) katalog czynów objętych odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest enumeratywnie wymieniony w ustawie, a więc czyny, których ustawodawca nie wymienił w tym katalogu, nie stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych i nie mogą być ścigane w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nawet gdy mają negatywny wpływ na stan finansów publicznych;    2) rzecznicy rozpatrują sprawy o naruszenie dyscypliny finansów publicznych dopiero po ujawnieniu czynu, wymienionego w ustawie jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a więc między okresem popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny a faktem ujawnienia upływa zawsze pewien czas.    Dane dotyczące orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych dla danego okresu sprawozdawczego dotyczą czynów popełnionych znacznie wcześniej. Biorąc pod uwagę terminy przedawnienia orzekania, dane dotyczyć mogą czynów popełnionych w okresie do 3 lat wcześniejszym od okresu sprawozdawczego.    Kolejna trudność dokonania analizy porównawczej danych sprawozdawczych w zakresie liczby i rodzajów naruszeń dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do jednostek samorządowych i jednostek podlegających administracji rządowej wynika ze zmian kompetencyjnych pomiędzy administracją rządową i samorządową, wprowadzonych od 1 stycznia 1999 r. Czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, popełnione przed tym terminem przez pracowników jednostki przekazanej samorządowi, są rozpatrywane przez komisje właściwe według poprzedniego układu kompetencyjnego, tj. bądź komisje przy wojewodach, bądź komisje resortowe.    Na podstawie informacji przekazanych przez rzeczników pierwszej instancji najczęściej powtarzającymi się w I półroczu 2000 r. czynami stanowiącymi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które objęte zostały zawiadomieniami o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, były:    - w sprawach należących do właściwości resortowych komisji orzekających:    1) przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań obciążających budżet,    2) naruszenie zasady, formy i trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego,    3) dopuszczenie się zwłoki w regulowaniu zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych powodującej uszczuplenie środków publicznych wskutek zapłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie,    4) przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych,    5) przekroczenie uprawnień do dokonywania zmian w budżecie lub w planie jednostki budżetowej, zakładu budżetowego, gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej lub funduszu celowego jednostki wykonującej budżet.    - w sprawach, dla których właściwe są komisje orzekające przy wojewodach:    1) przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych,    2) wypłacenie wynagrodzeń w jednostce sektora finansów publicznych bez jednoczesnego wykonania, wynikającego z ustaw szczególnych, a ciążącego na pracodawcy, obowiązku pobrania, odprowadzenia lub opłacenia świadczeń lub składek,    3) naruszenie zasady, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówienia publicznego.    - w sprawach, dla których właściwe są komisje orzekające regionalnych izb obrachunkowych:    1) naruszenie zasady, form i trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego,    2) przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych,    3) zaniechanie przeprowadzenie i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonanie inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym.    Czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych przed 1 stycznia 1999 r. popełniane były głównie w jednostkach ochrony zdrowia (mających wówczas status jednostek budżetowych) oraz w szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych. Najczęściej występowały czyny polegające na: przekroczeniu zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych; przekroczeniu zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań obciążających budżet; naruszeniu zasady, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówienia publicznego.    W pierwszej połowie roku 2000 w sprawach należących do właściwości rzeczników przy regionalnych izbach obrachunkowych, a więc obejmujących po reformie ustrojowej państwa także szkoły, placówki oświatowe i jednostki ochrony zdrowia (obecnie samodzielne zakłady opieki zdrowotnej), zaobserwowano tendencję spadkową liczby zawiadomień dotyczących przekroczenia upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, zwiększyła się natomiast liczba zawiadomień o nieprzestrzeganiu przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Naruszenie formy, trybu lub zasady postępowania wymaganych ustawą o zamówieniach publicznych dotyczy wielu jednostek samorządu terytorialnego.    W pierwszym półroczu 2000 r. rzecznicy dyscypliny finansów publicznych otrzymali 2218 zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, w których 3822 osobom zarzucano jej łamanie.    Rzecznicy właściwi w sprawach rozpoznawanych przez komisje orzekające w resortach i Wspólną Komisję Orzekającą powołaną przez prezydenta RP, otrzymali 336 zawiadomień, rzecznicy przy wojewodach i regionalnych izbach obrachunkowych otrzymali 1882 zawiadomienia, w tym w sprawach należących do właściwości komisji orzekających przy wojewodach 558 zawiadomień, a w sprawach należących do właściwości komisji orzekających przy regionalnych izbach obrachunkowych 1324 zawiadomienia.    W II kwartale br. w porównaniu do I kwartału br. liczba zawiadomień ogółem spadła o 9,6%. Spadkową tendencję liczby zawiadomień zanotowali przede wszystkim rzecznicy resortowi (spadek o 22,2%) oraz rzecznicy przy wojewodach (spadek o 33,4%), natomiast więcej zawiadomień (wzrost o 6,6%) skierowano do rzeczników regionalnych izb obrachunkowych. Może to świadczyć o lepszej znajomości ustawy o finansach publicznych przez osoby dysponujące środkami publicznymi, pozytywnym oddziaływaniu tej ustawy, w tym przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów, a tym samym o lepszym jej przestrzeganiu. Może też stanowić jedynie bezpośrednią konsekwencję faktu zakończenia okresu sprawozdawczego w jednostkach sektora finansów publicznych, przeprowadzenia w nich rocznych kontroli i ujawnienia w związku z nimi faktu naruszenia dyscypliny finansów. Odpowiedzialne i wiarygodne wnioski będzie można jednak sformułować po dłuższym okresie, umożliwiającym porównanie danych z kilku okresów sprawozdawczych.    Na podstawie zawiadomień otrzymanych w 1999 r. (dotyczących głównie czynów popełnionych przed 1 stycznia tego roku) i w pierwszym półroczu 2000 r. rzecznicy wnieśli w pierwszym półroczu br. do komisji orzekających 1871 wniosków o ukaranie 3246 osób. W tym: rzecznicy resortowi złożyli 370 wniosków; 1501 wniosków złożyli rzecznicy przy wojewodach i regionalnych izbach obrachunkowych, w tym 740 wniosków złożyli rzecznicy właściwi w sprawach rozpatrywanych przez komisje orzekające przy wojewodach, a 761 wniosków rzecznicy właściwi w sprawach rozpatrywanych przez komisje orzekające regionalnych izb obrachunkowych.    Prezentując informacje o działalności komisji orzekających pierwszej instancji, pragnę zaznaczyć, że komisje orzekające pierwszej instancji, zgodnie z § 84 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (DzU nr 42, poz. 421) do dnia 31 stycznia każdego roku składają roczne sprawozdania ze swojej działalności. Dane ze sprawozdań za rok 1999 wraz z ich omówieniem znalazły się w sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa. W przeciwieństwie do rzeczników dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji komisje nie składają sprawozdań kwartalnych. Brak jest podstawy prawnej do wystąpienia do komisji orzekających o przekazanie danych w trakcie roku. Cząstkowe dane o działaniu komisji w I półroczu 2000 r., przedstawione poniżej, zostały opracowane na podstawie informacji przekazanych przez rzeczników.    Komisje orzekające pierwszej instancji wydały w I półroczu br. rozstrzygnięcia w 1727 sprawach, w stosunku do 2743 osób. Kary zostały wymierzone 1185 osobom. Upomnieniem ukarano 679 osób, nagany udzielono 259 osobom, karę pieniężną nałożono na 246 osób, 1 osobę ukarano zakazem pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Średnia wysokość orzeczonych kar pieniężnych wynosiła 599 zł.    W II kwartale br. w porównaniu do kwartału poprzedniego liczba osób, którym komisje orzekające przy wojewodach wymierzyły karę za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, spadła o 44,7%. Wzrosła natomiast liczba osób ukaranych przez resortowe komisje orzekające i komisje orzekające regionalnych izb obrachunkowych odpowiednio o 81,5% i 42,4%. Tendencja ta może wynikać ze zmiany zakresu spraw rozpatrywanych przez komisje przy wojewodach i regionalnych izbach obrachunkowych w związku z reformą ustrojową państwa.    Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest dwuinstancyjne. Przy ministrze finansów funkcjonuje - poza komisją resortową - także Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej, pełniąca rolę komisji orzekającej drugiej instancji (odwoławczej w stosunku do orzeczeń wydawanych przez komisje resortowe, wojewódzkie lub regionalnych izb obrachunkowych). Postępowanie przed Główną Komisją Orzekającą uruchamiane jest wyłącznie w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia pierwszej instancji przez którąkolwiek ze stron (rzecznika dyscypliny lub obwinionego). W postępowaniu w drugiej instancji obowiązuje zakaz reformtionis in peius, co oznacza, iż Główna Komisja Orzekająca może zaostrzyć obwinionemu karę tylko, jeżeli orzeczenia pierwszej instancji zaskarżono na jego niekorzyść.    Działalność Głównej Komisji Orzekającej w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2000 r. przedstawia się następująco:    1. Do Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy ministrze finansów wpłynęło do dnia 21 sierpnia 2000 r. 356 środków zaskarżenia od rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (dotyczyły one 209 spraw). Wniesione środki zaskarżenia dotyczyły:    - orzeczeń wydanych przez komisje orzekające przy wojewodach - 183;    - orzeczeń wydanych przez komisje orzekające przy ministrach - 54;    - orzeczeń wydanych przez komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych - 119.    2. Z ogólnej liczby wniesionych środków zaskarżenia 137 zostało wniesionych przez rzeczników dyscypliny finansów publicznych, z czego:    - 61 odwołań na niekorzyść obwinionych złożyli rzecznicy dyscypliny finansów publicznych działający przy regionalnych izbach obrachunkowych;    - 62 odwołania na niekorzyść obwinionych złożyli rzecznicy dyscypliny finansów publicznych działający przy wojewodach;    - 14 odwołań na niekorzyść obwinionych złożył rzecznik dyscypliny finansów publicznych działający przy ministrze.    3. Od 1 stycznia do 30 czerwca 2000 r. Główna Komisja Orzekająca rozstrzygnęła 246 wniesionych środków zaskarżenia w następujący sposób: Rodzaj rozstrzygnięciaGKO Odwołania dotyczące rozstrzygnięciakomisji orzekających przyRIO przyministrach przywojewodach suma Utrzymano w mocyrozstrzygnięcia I instancji 10 0 8 18 Uchylono, zmieniając zaskarżoneorzeczenie w całości lub w części 22 4 45 71 Uchylono, przekazując sprawędo ponownego rozpoznania 19 2 47 68 Umorzono z powodu upływu terminuprzedawnienia orzekania w sprawie 28 17 38 83 Umorzono na podstawie art. 197 ust. 1ustawy o finansach publicznych 4 0 2 6 Suma 83 23 140 246    4. W omawianym okresie na wniosek przewodniczącego GKO Główna Komisja Orzekająca - orzekając na podstawie art. 172 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 79 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - stwierdziła również nieważność w całości lub w części 47 prawomocnych orzeczeń pierwszej instancji.    Odpowiadając na pytanie dotyczące podobieństw i różnic w ocenie przez głównego rzecznika i Najwyższą Izbę Kontroli przypadków naruszenia dyscypliny finansów publicznych, należy stwierdzić, że nie istnieją różnice w podejściu rzeczników i głównego rzecznika, z jednej strony, oraz NIK z drugiej strony, co do kwestii konieczności egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepisy ustawy o finansach publicznych - stosowane zarówno przez rzeczników dyscypliny, jak i kontrolerów NIK - wyraźnie wskazują przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz czyny, popełnienie których umożliwia dochodzenie odpowiedzialności osób winnych naruszenia dyscypliny. Zarówno rzecznicy dyscypliny, jak i Najwyższa Izba Kontroli (jej pracownicy) stosują przepisy działu V ustawy o finansach publicznych w ramach swoich, ściśle określonych przepisami, kompetencji.    Jako organ kontroli Najwyższa Izba Kontroli bezpośrednio styka się z przypadkami naruszenia dyscypliny finansów publicznych i podejmuje działania - do których jest upoważniona ustawami - zmierzające do egzekwowania odpowiedzialności osób winnych naruszenia dyscypliny. Obok kompetencji nadanych bezpośrednio ustawą o Najwyższej Izbie Kontroli są to również uprawnienia i obowiązki, wynikające bezpośrednio z ustawy o finansach publicznych. W przypadku ujawnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych NIK jest bowiem zobowiązana - podobnie jak każdy inny organ kontroli - do niezwłocznego zawiadomienia właściwego w sprawie rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ujawnionym naruszeniu dyscypliny. Jednocześnie ustawa o finansach publicznych wyposażyła niektóre organy kontrolne - w tym właśnie Najwyższą Izbę Kontroli (analogicznie jak np. prezesów regionalnych izb obrachunkowych) - w szczególne uprawnienia w postępowaniu w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. NIK bowiem może kierować bezpośrednio do komisji orzekających - na równi z rzecznikami dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji - wnioski o ukaranie. W myśl art. 166 tej ustawy na podstawie wniosku o ukaranie złożonego przez ministra finansów, NIK lub prezesa RIO przewodniczący komisji orzekającej obligatoryjnie wszczyna postępowanie, a rzecznik dyscypliny finansów publicznych jest związany wnioskiem złożonym przez ministra finansów lub NIK i jest zobowiązany do jego popierania w postępowaniu przed komisją orzekającą.    Natomiast rzecznicy dyscypliny finansów publicznych nie posiadają uprawnień kontrolnych i wszczynają postępowanie zmierzające do egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zazwyczaj w wyniku zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny, skierowanego do nich przez uprawnione lub zobowiązane do tego osoby lub organy (w tym w wyniku zawiadomień skierowanych np. przez delegatury NIK). Główny rzecznik z kolei, sprawujący nadzór nad rzecznikami pierwszej instancji, pełni funkcję oskarżyciela drugiej instancji, a więc prowadzi postępowanie w wyniku skierowania przez strony odwołania do Głównej Komisji Orzekającej.    Z dotychczasowej praktyki i obserwacji (dokonanych podczas rozpatrywania przez głównego rzecznika środków zaskarżenia) wynika, że zarówno NIK, jak i prezesi RIO na ogół kierują do rzeczników pierwszej instancji zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (tak jak wszystkie jednostki mające ku temu uprawnienia lub do tego zobowiązane), nie zaś - bezpośrednio do przewodniczących komisji orzekających - wnioski o ukaranie.    Na podstawie zawiadomień skierowanych przez NIK i prezesów regionalnych izb obrachunkowych rzecznicy pierwszej instancji - zgromadziwszy materiał dowodowy - wnoszą o ukaranie osób winnych naruszenia dyscypliny finansów publicznych bądź odmawiają wniesienia wniosku o ukaranie, jeżeli w ich ocenie nie ma podstaw (lub wystarczających przesłanek) do wniesienia takiego wniosku. Rzecznicy podlegają w takich przypadkach bezpośredniej kontroli głównego rzecznika, bowiem zawiadamiający o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych może złożyć zażalenie (do głównego rzecznika) na wydane postanowienie o odmowie wniesienia wniosku o ukaranie. Wniesienie zażalenia jednoznacznie świadczy o różnicach, istniejących między zawiadamiającym a rzecznikiem, co do oceny stanu faktycznego z punktu widzenia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W dotychczasowej praktyce do głównego rzecznika skierowane były przez delegatury NIK wyłącznie dwa zażalenia na postanowienia o odmowie wniesienia wniosku o ukaranie. Można więc ocenić, że istotne różnice (pomiędzy rzecznikami a NIK) w podejściu do egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowią przypadki jednostkowe i rzeczywiście sporadyczne.    Dla ścisłości należy podkreślić, że podobne różnice (dotyczące oceny stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego) mogą również pojawić się na etapie postępowania przed komisją orzekającą, w przypadku wniesienia przez NIK wniosku o ukaranie. Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 166 ustawy o finansach publicznych wniosek o wszczęcie postępowania złożony przez NIK jest wiążący dla rzecznika dyscypliny finansów publicznych.    Oczywistym jest, że postępowanie prowadzone przez komisję orzekającą, wyjaśnienia obwinionych i przedstawione nowe wnioski dowodowe modyfikują dokonaną pierwotnie we wniosku o ukaranie ocenę sprawy i stopnia winy obwinionych i dotyczy to w równym stopniu postępowań wszczętych przez komisje orzekające na wniosek o ukaranie skierowany przez rzecznika dyscypliny, jak i popierany przez niego wniosek skierowany przez NIK. Ponieważ nowe okoliczności i istotne w sprawie dowody często wpływają na zmianę pierwotnego wniosku o ukaranie - to na etapie postępowania prowadzonego przez komisję orzekającą mogą ujawnić się różnice w ocenie sprawy dokonanej przez NIK (w pierwotnym wniosku o ukaranie, skierowanym przez Izbę), a rzecznikiem ˝przejmującym˝ ten wniosek i zobowiązanym do jego popierania przed komisją orzekającą. Główny rzecznik stoi na stanowisku, że w sytuacjach modyfikacji wniosku skierowanego do komisji orzekającej przez inną instytucję niż rzecznik (np. NIK) zmiana kwalifikacji czynu i żądanego wymiaru kary (w stosunku do wnioskowanych przez NIK) powinna być w sposób pogłębiony uzasadniona przez rzecznika i jak najczęściej poddawana weryfikacji w trybie instancyjnym, poprzez wnoszenie odwołań od orzeczeń komisji pierwszej instancji. Do głównego rzecznika dotarły wyłącznie pojedyncze sygnały o zarysowanych różnicach, dotyczących oceny winy i wnioskowanej kary, między rzecznikami dyscypliny finansów publicznych i Najwyższą Izbą Kontroli.    Uzupełniając informację, pragnę także dodać, że główny rzecznik w trybie pełnionego nadzoru nad rzecznikami pierwszej instancji interweniował w jednym przypadku, gdy rzecznik odmówił rozpatrzenia zawiadomienia złożonego przez NIK, domagając się wniesienia przez NIK wniosku o ukaranie bezpośrednio do komisji orzekającej. Główny rzecznik zobowiązał rzecznika pierwszej instancji do wszczęcia postępowania.    Należy podkreślić, że zarówno rzecznicy pierwszej i drugiej instancji, jak i komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają kontroli NIK.    Odnosząc się do ostatniego z poruszonych problemów, tj. oceny prawidłowości dysponowania środkami publicznymi przez takie podmioty, jak: fundusze celowe, agencje czy fundacje skarbu państwa, mogę potwierdzić krytyczne stanowisko Najwyższej Izby Kontroli. Wyniki wieloletnich kontroli NIK, a także kontroli przeprowadzonych przez urzędy kontroli skarbowej wskazują na znaczne nieprawidłowości gospodarki finansowej w tych jednostkach. Najczęściej dotyczą one wykorzystywania dotacji budżetowych niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystaniu środków własnych niezgodnie z celami ustawowymi, braku kontroli i nadzoru wykorzystania środków przekazanych uprawnionym podmiotom, nieprawidłowości w windykacji dochodów i należności, a także - na co szczególną uwagę zwraca NIK niecelowości wielu wydatków i dokonywanych inwestycji, w tym kapitałowych.    Powtarzalność wymienionych nieprawidłowości, ujawniona w trakcie kontroli, wskazuje na niezbędność dokonania zmian systemowych w odniesieniu przede wszystkim do funduszy celowych i agencji. Kierunki takich zmian przedstawione zostały przez prezesa Rady Ministrów w przedłożonej Najwyższej Izbie Kontroli ˝Analizie celowości działania państwowych funduszy celowych i agencji˝ (druk nr 1627), opracowanej w Ministerstwie Finansów.    W wymienionym opracowaniu w szczególności zwraca się uwagę na niezbędność:    1) przekazania zadań, wraz z niezbędnymi środkami, realizowanych przez niektóre fundusze celowe jednostkom samorządu terytorialnego w tych przypadkach, gdy możliwe jest efektywniejsze i skuteczniejsze ich wykonywanie przez samorząd, jako zadań własnych lub zleconych z zakresu administracji rządowej.    2) dokonania przeglądu i zmian w ustawach powołujących poszczególne fundusze i agencje w celu:    a) wprowadzenia dla funduszy zakazu nabywania i obejmowania akcji lub udziałów w spółkach, z pozostawieniem możliwości ograniczonego w czasie obejmowania akcji lub udziałów z tytułu zabezpieczenia lub konwersji wierzytelności, a dla agencji - ograniczenia w nabywaniu i obejmowaniu akcji lub udziałów w spółkach, tak przedmiotowego (tylko na cele służące bezpośredniej realizacji zadań ustawowych), jak i proceduralnego (po uzyskaniu pozytywnej opinii organu nadzorującego i za zgodą ministra finansów),    b) wprowadzenia przepisów umożliwiających funduszowi i agencji egzekucję należności w trybie i na zasadach określonych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,    c) wprowadzenia delegacji umożliwiającej organom nadzorującym wydanie aktów wykonawczych regulujących szczegółowo zasady dokonywania przez fundusze i agencje wydatków, tryb i sposób sprawowania nadzoru i kontroli wykorzystania środków przekazanych podmiotom spoza sektora finansów publicznych oraz sankcje w przypadku ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.    Z poważaniem    Sekretarz stanu    Jan Rudowski    Warszawa, dnia 1 września 2000 r.