Debaty sejmoweXIII Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania po 1 stycznia 1998 r.

   Odpowiadając na interpelację pana posła Ryszarda Brejzy w sprawie funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania oraz stosowania przez te organy nowej procedury karnej - uprzejmie przedstawiam, co następuje:    I. Podniesiona w interpelacji niewydolność organów wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania w zakresie postępowania karnego jest następstwem splotu wielu uwarunkowań obiektywnych oraz nie rozwiązanych problemów kadrowych, finansowych i w pewnej mierze organizacyjnych.    W demokratycznym państwie prawnym każdy obywatel powinien mieć zagwarantowaną ochronę swych istotnych praw podmiotowych na drodze postępowania sądowego. Prowadzi to do stanowienia regulacji prawnych powiększających zakres kompetencji sądów. W ostatnich latach znalazło to wyraz między innymi w przepisach ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie Kodeksu postępowania karnego..., która przekazała sądom wyłączne prawo do stosowania tymczasowego aresztowania również w postępowaniu przygotowawczym oraz wprowadziła instytucje apelacji i kasacji, zwiększając tym samym w sposób wydatny pracochłonność załatwiania spraw karnych.    Nowe kodyfikacje karne znacznie poszerzą kontrolną funkcję sądu nad postępowaniem przygotowawczym, co będzie miało istotny wpływ na wzrost ich obciążenia.    Wymaga podkreślenia, że organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości od 1989 r. działają w warunkach rosnącego zagrożenia przestępczością. W 1989 r. liczba stwierdzonych przestępstw wyniosła 547 589, zaś w 1996 r. - 897 751, a więc była wyższa o 78%. W tym samym czasie wzrósł także wyraźnie wskaźnik przestępstw stwierdzonych na 100 tys. mieszkańców - z 1446,6 w 1989 r. do 2325,2 w 1996 r. W 1996 r. odnotowano, w porównaniu z poprzednim rokiem, spadek ogólnej liczby przestępstw stwierdzonych - o 7,9%. Jednakże w ciągu 11 miesięcy 1997 r. liczba przestępstw, w porównaniu z analogicznym okresem roku ubiegłego, wzrosła o 10,6%.    Zmianom w dynamice przestępczości towarzyszyły bardzo niekorzystne zmiany w strukturze popełnianych przestępstw oraz sposobie działania sprawców. Nieprzerwanie rosła liczba przestępstw najcięższych, godzących w życie, zdrowie, wolność, mienie, powodujących coraz większe szkody materialne, a jednocześnie skutkujących systematycznym obniżaniem poczucia bezpieczeństwa obywateli.    We wszystkich kategoriach przestępstw kryminalnych postępowała brutalizacja działania sprawców, popełniających swe czyny z coraz większą bezwzględnością oraz coraz częściej przy użyciu broni i innych niebezpiecznych narzędzi. Pojawiły się i umocniły grupy przestępcze, działające w sposób zorganizowany, z udziałem obywateli państw obcych. Zwiększyło to skalę trudności przy zwalczaniu tego rodzaju przestępstw.    Wykrywalność sprawców przestępstw, będąca warunkiem wstępnym skutecznej walki z przestępczością, w 1990 r. uległa załamaniu (40%). W kolejnych latach następowała stopniowa poprawa w tym zakresie. W 1996 r. wskaźnik wykrywalności wyniósł 54,4%.    W wyniku zdecydowanego nasilenia się przestępczości w ostatnich latach nastąpił znaczny wzrost wpływu spraw karnych, i to zarówno do sądów rejonowych, jak i wojewódzkich, O ile w 1989 r. do sądów rejonowych wpłynęło z aktami oskarżenia 160 738 spraw, to w 1996 r. wpłynęło ich 280 179 (wzrost o 74,3%). Jeszcze większy wzrost wpływu spraw miał miejsce w sądach wojewódzkich. W 1989 r. wpłynęło do tych sądów 2136 spraw z aktami oskarżenia, a w 1996 r. - 8358 (wzrost o 291%).    Wraz ze wzrostem liczby spraw kierowanych do sądów zwiększył się stopień ich skomplikowania, szczególnie w sprawach o przestępstwa gospodarcze. W wielu sprawach wystąpiły - jak już wspomniano - powiązania, często w ramach zorganizowanych grup przestępczych, z osobami mieszkającymi za granicą. Zmusza to polskie organy ścigania i sądy do korzystania z zagranicznej pomocy prawnej, co w istotny sposób wydłuża czas trwania postępowań karnych.    Znacznie obniżyła się też sprawność postępowania sądowego na skutek nierespektowania przepisów proceduralnych przez uczestników tego postępowania, co znajduje wyraz przede wszystkim w coraz częstszych przypadkach niezgłaszania się na rozprawę, zarówno świadków, jak i oskarżonych. Sprawność tę pogarsza nadto niski poziom techniczno-organizacyjnego wyposażenia wielu sądów.    Następstwem tych wszystkich trudności, z jakimi borykają się sądy, jest wydłużenie czasu trwania postępowań sądowych: w sądach rejonowych z 1,2 miesiąca w 1989 r. do 4,8 miesiąca w 1996 r., a w sądach wojewódzkich (jako sądów I instancji) z 3,2 miesiąca w 1989 r. do 7,1 miesiąca w 1996 r.    Zwiększającemu się dynamicznie wpływowi spraw nie towarzyszy proporcjonalny wzrost liczby sędziów: w porównaniu z 1989 r. ogólny wpływ spraw w 1996 r. zwiększył się o 150%, a liczba sędziów wzrosła tylko o 40% i wyniosła na koniec 1996 r. 7222. Od 1996 r. powstrzymane zostało zjawisko odpływu sędziów do zawodów bardziej konkurencyjnych pod względem finansowym. Mimo to większość sędziów, zwłaszcza w sądach rejonowych, to ludzie młodzi, a zatem mało doświadczeni. Około jednej piątej kadry sędziowskiej to asesorzy.    Wzrostowi zadań sądów nie towarzyszyło także odpowiednie zwiększenie liczebności kadry administracyjnej, a przede wszystkim odpowiednie jej wynagradzanie, co sprzyjałoby stabilizacji zawodowej. Temu celowi służy przygotowany projekt ustawy o służbie wymiaru sprawiedliwości.    Także liczba etatów prokuratorskich nie wzrastała w ostatnich latach proporcjonalnie do liczby prowadzonych postępowań przygotowawczych. W 1989 r. było zatrudnionych 3493 prokuratorów i asesorów, w roku 1996 zaś - 4843, co oznacza wzrost o około 40% (w tym czasie liczba stwierdzonych przestępstw wzrosła o 78%), a trzeba też wziąć pod uwagę to, że prokuratorzy musieli rozstrzygać coraz trudniejsze zagadnienia związane z nowymi formami przestępczości, zwłaszcza zorganizowanej.    Należy dodać, że wśród zatrudnionych prokuratorów zdecydowanie przeważają osoby o stosunkowo krótkim stażu pracy oraz osoby w wieku zbliżonym do emerytalnego. Wśród prokuratorów przyczyny odchodzenia z zawodu sprowadzają się do chęci znalezienia pracy mniej stresującej i absorbującej czasowo, a równocześniej bardziej atrakcyjnej finansowo.    Dynamicznemu poszerzeniu zakresu zadań merytorycznych wymiaru sprawiedliwości nie towarzyszył odpowiedni do ich wielkości wzrost nakładów finansowych, które wyrażały się coroczną waloryzacją budżetu resortu zbliżoną do wskaźników inflacyjnych. Przyjęcie takich mechanizmów kształtowania budżetu resortu sprawiedliwości uniemożliwiło normalne, niezakłócone wykonywanie podstawowych zadań przez jednostki wchodzące w skład resortu.    W wyniku występujących uwarunkowań wymiar sprawiedliwości zmuszony jest funkcjonować w warunkach dużego deficytu środków, których poziom wywołuje istotne, widoczne negatywne następstwa w sferze działalności merytorycznej, wyrażające się m.in. systematycznie narastającymi zaległościami spraw, powodując także groźne dla systemu prawa wydłużanie się toku prowadzonych postępowań.    II. Vacatio legis nowych kodyfikacji karnych będzie - jak już wiadomo - przedłużone do dnia 31 sierpnia 1998 r. Potrzeba taka zaistniała głównie ze względu na konieczność dostosowania przepisów prawa o wykroczeniach oraz ustawy karnej skarbowej (pozostawionej w mocy przez przepisy wprowadzające nowy Kodeks karny) do nowego ustawodawstwa karnego. Niezbędne jest także przygotowanie około 60 aktów wykonawczych do przepisów Kodeksu postępowania karnego i Kodeksu karnego wykonawczego.    W okresie wydłużonego vacatio legis będą podjęte jedynie niezbędne zmiany organizacyjne w pionach karnych sądów powszechnych, pozwalające na wdrożenie poszerzonej kontroli sądu nad postępowaniem przygotowawczym.    Potrzeba znacznie dalej idących zmian organizacyjnych podyktowana jest koniecznością respektowania przepisów nowej Konstytucji RP. Zgodnie z treścią art. 175 i art. 236 ust. 1 Konstytucji RP w okresie dwóch lat od wejścia jej w życie wszystkie przestępstwa i wykroczenia skarbowe przejdą do wyłącznej kompetencji sądów, natomiast w ciągu czterech lat od wejścia w życie ustawy zasadniczej (art. 237 ust. 1) sądy przejmą także rozpoznawanie spraw o wykroczenia (około 600 tys. spraw rocznie).    Stworzenie warunków organizacyjnych i kadrowych dla urzeczywistnienia przepisów konstytucji wymaga zmiany modelu organizacyjnego sądownictwa. W szczególności niezbędne stanie się utworzenie czteroszczeblowej struktury sądów powszechnych, w ramach której funkcjonowałyby reaktywowane po 40 latach sądy grodzkie. Sądy te przejęłyby rozpoznawanie dotychczasowych spraw o wykroczenia oraz spraw o drobne przestępstwa.    Pragnę jednak podkreślić, iż dyskusyjny jest problem dostosowania struktury organizacyjnej sądów powszech-nych do nowego podziału administracyjnego kraju. Potrzeba poszanowania niezależności sądów i prokuratur od terenowych organów władzy publicznej może przemawiać za tym, aby obszary działania tych struktur nie pokrywały się. Oczywista natomiast jest konieczność współdziałania - w granicach określonych ramami prawnymi - organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości z organami samorządowymi działającymi na ich terenie w celu skutecznego zwalczania przestępczości.    Minister    Hanna Suchocka    Warszawa, dnia 30 grudnia 1997 r.